【高世銀非國家工作人員受賄案】
村民委員會主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的，如何定性?
發布者：張磊律師時間：2025年03月21日 2人看過
▍文 林杰 李春梅 耿磊
▍來源 《刑事審判參考》 總第97集
一、基本案情
被告人高世銀，男， 1955年10月4日出生，原系綦江縣永新鎮長田村村民委員會主任。2010年10月30日因涉嫌犯受賄罪被逮捕。
重慶市綦江縣人民檢察院以被告人高世銀犯受賄罪，向綦江縣人民法院提起公訴。
被告人高世銀對指控的事實及罪名無異議，但辯解其系在投案途中被偵查機關抓獲，并如實供述了自己的罪行，具有自首情節，提請法庭對其從輕處罰。其辯護人提出，高世銀檢舉他人犯罪，且積極退贓，提請法庭對其從輕或者減輕處罰。
綦江縣人民法院經公開審理查明：
2007年1 2月，綦江縣公路建設指揮部規定村級公路建設項目由鎮政府組織實施，后又明確村級公路可由村民委員會在鎮政府監督指導下自建，縣財政對每公里補貼人民幣（以下幣種同）30萬元，不足部分由鎮、村自籌。2009年3月，綦江縣永新鎮鎮政府規定，新改建村級公路由各村組織施工，鎮政府每公里追加補貼4萬元。鎮政府為此成立領導小組，負責組織全鎮公路建設項目的申報、規劃、招投標和組織實施，同時要求各村成立相應領導機構，由村黨支部書記任組長、村委會主任任副組長，負責本村公路建設管理協調和公路籌資投勞等工作。
2009年5月，重慶市綦江縣永新鎮長田村村民委員會召集村民代表會議，決定通過自籌資金、社會募捐和政府補貼，硬化該村“柑木”公路。同年6月5日，時任長田村村民委員會主任的被告人高世銀以村民委員會的名義，書面承諾將該工程交給蘭文仕承包，蘭文仕遂向馮鷹、王斌收取項目轉讓費20余萬元，并于次日給予高世銀好處費6萬元。同月12日，高世銀以長田村村民委員會的名義，與馮鷹、王斌掛靠的重慶斌鑫建筑工程有限公司簽訂施工合同。但鎮政府認為該合同違反簽訂程序，遂將該工程交給吳某承包。后高世銀等人與吳某協商，吳某將工程轉讓給馮鷹、王斌等。一審期間，高世銀退回贓款6萬元。此外，高世銀在關押期間檢舉他人非法持有槍支，經查證屬實。
綦江縣人民法院認為，被告人高世銀擔任綦江縣永新鎮長田村村民委員會主任期間，在修建本村公路的村內事務活動中，利用職務之便，非法收受他人6萬元，為他人謀取利益，其行為構成非國家工作人員受賄罪。高世銀系在接到通知到鎮政府后被帶至偵查機關，又系在法制教育后才供認罪行，故不構成自首。綜合高世銀犯罪情節和立功、退贓情節，可以對其從輕處罰。據此，依照《中華人民共和國刑法》第一百六十三條、第六十四條、第六十八條之規定，綦江縣人民法院以被告人高世銀犯非國家工作人員受賄罪，判處有期徒刑一年二個月。
宣判后，被告人高世銀未提起上訴，檢察機關亦未抗訴，該判決已發生法律效力。
二、主要問題
村民委員會主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的，如何定性？
三、裁判理由
本案在審理過程中，對被告人高世銀的行為如何定性形成兩種意見：一種意見認為，“柑木”公路硬化工程是有關政府部門依據國家機關的行政管理職能組織實施的，是“政府工程”，不屬于公路所在村村內事務。高世銀作為長田村村民委員會主任，協助永新鎮政府監督、管理和組織實施工程的相關活動，應當以國家工作人員論。另一種意見認為，該工程系在村農民集體土地上進行的公共建設項目，縣、鎮政府雖然有經費補貼，但該工程建設仍屬村民自治范疇的行為，而非政府行為。高世銀組織實施“柑木”公路硬化工程，是具體履行村民委員會對村集體事務的自我管理、自我服務職責，不屬于“其他依照法律從事公務的人員”。 ?
我們贊同后一種意見。具體理由如下：
（一）經村民代表會議決定，在村集體土地上自行修建道路，屬于村民自治范圍內的事務
“柑木”公路硬化工程所占土地的性質為農民集體所有土地，而非國有土地。根據《土地管理法》第十條的規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。第八條第二款規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。而國土資源部對在集體所有的土地上修建并管理的道路的權屬則作了進一步明確。國土資源部印發的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十二條規定：“鄉（鎮）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設施用地，分別屬于鄉（鎮）或村農民集體所有。”據此，各級政府在農民集體土地上修建道路等公共設施，只有經法定程序，將農民集體土地轉為建設用地，并按標準給予補償后，才能把農民集體土地轉為國有建設用地。本案中，綦江縣建設鄉村道路，并不是將農村集體土地轉為國有建設用地后由有關政府部門組織建設，而是由政府補貼部分資金，在不改變土地性質的前提下，由各村自行修建并負責給予農戶相應補償。所以，綦江縣、永新鎮兩級政府雖然給予了相應的資金補貼，并規定鎮政府負責工程的組織實施，以及鎮政府或者鎮政府指導下的村民委員會為道路建設的責任主體，但均未改變“柑木”公路所占土地的性質為村集體土地。
“柑木”公路硬化工程屬于長田村村民自治范圍內的事務，建設主體為長田村及村民委員會。關于村民委員會的主體性質、工作職能，《村民委員會組織法》作了十分明確的規定。《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第八條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”本案中，“柑木”公路硬化工程，系在村農民集體土地上建設的公共項目，系村民自治范圍內的事務，永新鎮政府賦予鎮公路建設領導小組對全鎮公路建設項目的申報、規劃、招投標和組織實施的權力不及于“柑木”公路硬化工程。長田村村民代表會議依法有權決定硬化“柑木”公路，村民委員會具體執行村民代表會議的決定，是合法的修路主體。
（二）被告人高世銀不屬于“其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論”的情形
從立法沿革和相關規范性文件的規定來看，村民委員會等村基層組織人員從事村民自治范圍內的活動不屬于“其他依照法律從事公務的人員”。(1)全國人大常委會法制工作委員會向全國人大常委會所作的《關于（中華人民共和國刑法）第九十三條第二款的解釋（草案）》的說明中，建議全國人大常委會把《刑法》九十三條第二款解釋為“農村村民委員會等基層組織依法……從事村公共事務的管理工作屬于依法從事公務，應以國家工作人員論”。但全國人大常委會最終刪除了“從事村公共事務的管理工作”，改為“協助人民政府從事下列行政管理工作”。(2)《最高人民檢察院關于貫徹執行（全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋）的通知》明確指出：“對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經營、管理活動不能適用《解釋》的規定。”根據上述法律及文件規定，高世銀組織、實施“柑木”公路硬化工程建設，屬于從事村民自治范圍內的事務，不能“以國家工作人員論”。
同時，依據綦江縣、永新鎮兩級政府的相關規定，雖然高世銀有協助政府從事指導工程建設及監管政府補貼資金等行政管理工作的責任，但是高世銀未利用這種便利，而是利用其代表長田村村民委員會組織、實施“柑木”公路硬化工程建設具有的便利條件收受賄賂，被告人實施犯罪與協助政府工作無關。
綜上，只有依法把村農民集體土地轉為國有土地，在該土地上修建道路等公共設施才屬于公務活動，系“政府工程”。反之，相關建設活動仍然屬于村民自治范圍內的事務，建設主體為村集體經濟組織或者村民委員會。從事村民自治范圍經營、管理活動的村民委員會人員，不屬于其他依照法律從事公務的人員。如果該類人員利用上述便利條件，非法收受他人財物，為他人謀取利益構成犯罪的，應當以非國家工作人員受賄罪追究刑事責任。免責聲明：以上內容結合政策法規及互聯網相關知識整合，不代表平臺的觀點和立場。若內容有誤或侵權，請聯系我們更正或刪除。
